Log in

29 марта 2024 года, 10:30

Есть ли будущее у российских курортов?

Проведение рыночных реформ в постсоветской России, бурное развитие предпринимательства в сфере курортного обслуживания привели к формированию новых подходов к управлению санаторно-курортными организациями.

Идеологи рыночных преобразований в санаторно-курортном комплексе исходили из постулата о том, что государство целенаправленно и планомерно (прежде всего финансово) уйдет из этой сферы. Во главу угла ставилась потребность формирования рынка санаторно-курортных услуг, и, как следствие, возникла необходимость любой ценой обеспечить прибыльную работу здравниц.

Постепенно и общество, и руководство страны пришли к неутешительному выводу - российские курорты так и не приспособились к условиям рыночной экономики. В советские времена по понятным причинам они всегда были загружены отдыхающими. С начала 90-х спрос на отечественные санатории и курорты упал в несколько раз. Всего за 10 лет - с 1990 года по 2000 год - количество отдыхающих в санаторно-курортных учреждениях страны сократилось с 30 миллионов человек до 8 миллионов.

Такое плачевное состояние отечественных здравниц требовало принятия срочных мер по спасению курортной отрасли, тем более что ее потенциал позволял сравнительно недорого, но очень эффективно оздоровлять нацию.

Впервые за весь постсоветский период проблемы курортов стали предметом рассмотрения на парламентских слушаниях, прошедших в Госдуме России 11 апреля 2000 года. Депутаты и эксперты-курортологи тогда сошлись во мнении, что Россия имеет богатейшие возможности для широкого использования санаторно-курортной отрасли: разнообразные рекреационные ресурсы, устоявшиеся традиции, высококвалифицированные кадры, авторитетную научную школу, солидную материальную базу. Но уже тогда было отмечено, что в стране отсутствует единая концепция государственной политики в области санаторно-курортного дела, что является серьезным препятствием для дальнейшего развития этой сферы. Иными словами, становилось все более очевидным, что санаторно-курортная отрасль, обладающая колоссальным потенциалом, из-за отсутствия «вектора развития» постепенно деградирует и приходит в упадок. В качестве первоочередных шагов по спасению отечественных курортов участник парламентских слушаний предложили ускорить принятие Федерального закона «Об основах курортного дела в Российской Федерации» и увеличить финансирование целевой программы «Развитие курортов федерального значения».

Как показал дальнейший ход событий, проект Федерального закона «Об основах курортного дела в Российской Федерации», принятый к рассмотрению Госдумой 21 июня 1999 года, так и затерялся в ее стенах, не дойдя даже до процедуры первого чтения. Точно так же на уровне благих пожеланий остались рекомендации по увеличению финансирования курортов федерального значения.

В 2003 году Счетная палата РФ подготовила аналитический доклад «О состоянии и перспективе развития санаторно-курортного обеспечения в Российской Федерации». Аудиторы Счетной палаты, люди, которые трепетно относятся к правильному использованию средств федерального бюджета, пришли к выводу о высокой эффективности санаторно-курортного лечения. Иного мнения быть не могло, т. к. цифры красноречиво говорили сами за себя: после долечивания в санатории больные в 3 - 4 раза чаще и в 1,5 - 2,5 раза быстрее возвращались к производительному труду. В результате курса санаторного лечения и оздоровления в 2 - 4 раза снижался уровень трудопотерь по болезни.

При этом особо отмечалось, что в Российской Федерации создана и успешно функционирует не имеющая аналогов в мировой практике система санаторно-курортного лечения, являющаяся частью общей структуры эффективного оздоровления населения - «поликлиника - больница - санаторий», которая не только выполняет общенациональную социально значимую функцию по профилактике заболеваний, реабилитации и лечению больных на ранних стадиях, но и обладает безальтернативными методами лечения таких недугов, как туберкулез, спинальные, нервные, в том числе детские церебральные, заболевания.

Предложения Счетной палаты были конкретными и очевидными. И вновь на первое место была поставлена необходимость разработки Концепции и общенациональной программы развития восстановительной медицины, основанной на принципиально новом концептуальном подходе, ориентированном не только и не столько на лечение больных, сколько на формирование, сохранение и восстановление здоровья людей. Отмечалась актуальность принятия мер по усилению государственного контроля по восстановлению и развитию курортов.

Ровно через год, 23 июля 2004 года, в Геленджике при участии Владимира Путина состоялось выездное заседание Президиума Госсовета, темой которого стало развитие отечественных курортов. Президент Российской Федерации признал недопустимой ситуацию, когда большинство российских семей не могут полноценно отдохнуть в собственной стране. И это при том, что когда-то система санаторно-курортного лечения была одной из лучших в мире. И растерять этот опыт было бы непростительным расточительством.

Особое внимание на заседании было уделено необходимости создания инвестиционной привлекательности российских курортов для российского и иностранного капитала.

Казалось бы, проблема российских курортов сдвинулась с мертвой точки. В соответствии с поручением Президента Российской Федерации от 12 августа 2004 года Минздравсоцразвития довольно оперативно разработало проект Концепции Федеральной целевой программы «Развитие курортного дела в Российской Федерации на 2007 - 2011 годы». В сентябре 2005 года проект Концепции был направлен в субъекты РФ. На этом энтузиазм Минздравсоцразвития иссяк. Федеральной целевой программе так и не суждено было поработать на благо отечественных курортов, несмотря на то, что она рассматривалась как важный шаг к созданию в России принципиально новой системы управления динамикой здоровья населения на современном этапе.

После этого интерес к курортам на некоторое время угас, чему в немалой степени способствовали кризисные явления 2008 - 2009 гг.

Вновь о проблемах лечебно-оздоровительных местностей и курортов заговорили в 2012 году, когда стало очевидно, что готовится серия законов, призванных упростить реализацию крупных коммерческих проектов в границах курортных территорий.

При наличии некоторых различий все эти законопроекты объединяла общая тенденция: «размывание» конкретных природоохранных норм, упрощение вовлечения в коммерческий оборот земель с особым статусом. Отличительной чертой новых проектов законов было стремление заменить четкие и однозначно понимаемые нормы прямого действия на расплывчатые, допускающие разнообразные исключения, неоднозначные толкования, отсрочки действия и т.д.

Потенциально наиболее вредоносными законопроектами являлись поправки в Гражданский кодекс РФ и в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» (законопроект № 97705-7 сумел даже пройти в Государственной Думе процедуру первого чтения) и поправки в Земельный кодекс.

Поправки в Земельный кодекс, а также в Закон «Об особо охраняемых природных территориях» (законопроект № 50654-6) отменяли деление земель на категории, изменяли механизмы регулирования разрешенного использования земельных участков, устанавливали упрощенный механизм изъятия земель любых особо охраняемых природных территорий. Этим же законопроектом предлагалось исключить лечебно-оздоровительные местности и курорты из категории земель особо охраняемых природных территорий.

Однако от этой идеи инициаторам нового взгляда на курортные территории пришлось отказаться вследствие крайне негативной ее оценки не только профессиональным экспертным сообществом, но и значительной частью населения.

Вместе с тем запущенный механизм разрушения санаторно-курортного комплекса продолжал работать на полную мощность. Вряд ли можно назвать случайным совпадением, что именно в это время руководство администрации города Пятигорска предприняло отчаянную попытку оспорить в судебном порядке законность установления зон горно-санитарной охраны курорта федерального значения Пятигорск. И, несмотря на то, что эта попытка с треском провалилась, «пробный шар» был вброшен, зерна сомнения были посеяны.

24 апреля 2013 г. зампред Правительства Российской Федерации Дмитрий Козак подписал протокольное поручение № ДК-П9-95пр, в соответствии с которым Минздраву России надлежало разработать проект Федерального закона о внесении в Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» изменений, предусматривающих исключение установления округов санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов. Таким образом, предлагалось построить здание (курорты) без фундамента (зон горно-санитарной охраны, призванных защищать курортные ресурсы от загрязнения и преждевременного истощения). Сама идея весьма оригинальная, но для курортов чрезвычайно опасная.

В том же 2013 году произошло еще одно знаменательное событие, несущее для отечественных курортов угрозу огромной разрушительной силы. Буквально в канун Нового года всего за 10 дней был принят Федеральный закон № 406-ФЗ, исключивший курорты и лечебно-оздоровительные местности из категории особо охраняемых природных территорий. Таким образом, курорты утратили максимальную степень защиты, которой обладали до этого. Угроза застройки некогда заповедных земель приобрела все более четкие очертания.

Протестные настроения в различных слоях населения стали нарастать. Не заметить этого и не среагировать на это было невозможно. Как результат - в июне 2014 года вопросы состояния единственного в Российской Федерации особо охраняемого эколого-курортного региона Кавказские Минеральные Воды стали предметом детального рассмотрения на пленарном заседании Совета Федерации. Обсуждение показало, что к тем проблемам, которые обсуждались в Госдуме РФ в 2000 году и на Президиуме Госсовета в 2004 году, добавились новые, несущие в себе смертельную опасность для курортных территорий. Сенаторы пришли тогда к единственно верному решению: государство должно всесторонне поддерживать развитие курортных территорий. Тем более что курорты являются не обузой для государства, а эффективным, с экономической точки зрения, механизмом, призванным оздоровлять миллионы россиян.

Последовавшие за этим события подтвердили, что единого понимания стратегии развития санаторно-курортного комплекса страны как не существовало ранее на федеральном уровне, так и нет.

Буквально через неделю после заседания Совета Федерации РФ, подарившего надежду на спасение отечественных курортов, Правительство России внесло в Госдуму законопроект, перечеркивающий все эти надежды. Достаточно оперативно (учитывая летние каникулы) законопроект № 555658-6, разработанный Минздравом России во исполнение протокольного поручения Дмитрия Козака, 26 сентября 2014 года был принят в первом чтении. Этим законопроектом предлагался новый принцип установления охранных зон, не способный реально защитить курортную территорию, разрешалась застройка курортной территории, перепрофилирование санаториев и т. д. Но самая главная его новизна заключалась в попытке законодательного закрепления «ухода» государства от проблем курортов.

Многие тогда посчитали, что это уже является перебором. Подтверждение тому - крайне негативная реакция на новый законопроект не только экспертов-курортологов, но и официальных структур: законодательных органов субъектов Федерации, региональных общественных палат. Поэтому не удивительно, что законопроект № 555658-6 уже около года находится в подвешенном состоянии, и предсказать его дальнейшую судьбу не берется никто.

Это можно было бы рассматривать как победу здравого смысла над попытками «протащить» разрушительные для курорта законопроекты, если бы не одно «но».

В декабре 2014 года Госдума РФ приняла в первом чтении законопроект № 465407-6, предусматривающий внесение изменений в Земельный кодекс РФ и отдельные законодательные акты. Согласно данному законопроекту из Земельного кодекса РФ исключаются и перестают существовать как объект законодательного регулирования даже сами понятия «курорты» и «лечебно-оздоровительные местности». Предполагалось, что в июле 2015 года на последнем пленарном заседании весенней сессии Госдума России рассмотрит законопроект во втором чтении. Практически никто не сомневался, что депутаты одобрят его. Однако в последний момент было принято решение перенести рассмотрение данного вопроса на осень 2015 года, что, в принципе, мало что сможет изменить.

Из всего этого следует, что на федеральном уровне не торопятся отказаться от идеи рассматривать уникальные курортные территории как площадки для реализации масштабных инвестиционных проектов. И если эту идею не удалось реализовать, что называется «одним махом», то к намеченной цели можно прийти и методом «мелких шажков», например таких, как законопроект № 465407-6.

Но в таком случае ответить утвердительно на вопрос, вынесенный в названии данной статьи, смогут только неисправимые оптимисты. Правда, таковых с каждым годом становится все меньше и меньше.

 

М. С. Бондаренко, исполняющий обязанности руководителя администрации Кавказских Минеральных Вод.