Минкавказа проигнорировало мнение общественности Ставрополья

В марте мы писали о широких общественных слушаниях, которые Общественная палата Ставропольского края организовала и провела в Пятигорске (см. № 27, 28 «Кавказской здравницы» от 17 и 19 марта 2015 года), и критике, которой проект федерального закона подвергся со стороны экспертов, представителей власти и общественности. А недавно на площадке Общественной палаты Российской Федерации по инициативе краевой Общественной палаты состоялись «нулевые чтения» очередной версии законопроекта о регионе КМВ. Чтения были организованы комиссией ОП РФ по общественному контролю, общественной экспертизе и взаимодействию с общественными советами.

Об этом, а также о тех проблемных и, без преувеличения, опасных для Кавминвод предложениях, которые, получив статус буквы закона, могут неблагоприятно повлиять на наш уникальный регион, поговорим с председателем краевой Общественной палаты заслуженным юристом РФ Николаем Кашуриным.

- Николай Иванович, в этом году в СМИ неоднократно появлялась информация о том, что наша Общественная палата занимается проблемами Кавминвод. Расскажите, почему именно этой теме уделяете столько внимания?

- Объяснение этому, думаю, очевидно. Регион КМВ - территория особая для нашего края и его жителей. Кроме этого, Кавминводы - курортная зона, неповторимая в формате России, а во многом, без преувеличения, и в мировом масштабе. Казалось бы, говорить о ее уникальности, значимости сохранения, важности для здоровья соотечественников излишне. Это понятно даже школьнику. Однако налицо ситуация, когда законопроект, разрабатываемый Министерством РФ по делам Северного Кавказа и насчитывающий уже шесть различных редакций, при этом принципиальных изменений по сравнению с его начальными вариантами так и не претерпел. Это мнение не только нашей Общественной палаты, но и общественности, компетентных экспертов, специалистов в крае и стране, которым есть что сказать по многим положениям проекта данного закона, и они открыто делали это сначала на общественных слушаниях в Пятигорске, позже - на «нулевых чтениях» законопроекта в ОП Российской Федерации.

- Слушания в Пятигорске стали настоящей общественной площадкой, на которой прозвучали десятки мнений. Чего ОП СК ожидала от слушаний и оправдались ли надежды?

- Ожидали, прежде всего, результата в виде конкретных и кардинальных изменений законопроекта в следующей редакции. Кое-что из наших предложений и замечаний, правда, было учтено. Однако положительных для курорта правовых последствий это иметь не будет, ибо правки, внесенные в очередной «новый» вариант проекта закона, не столь существенны и носят больше декларативный и несистемный характер.

Мы очень довольны тем открытым диалогом, который в формате мартовских слушаний получился силами экспертов и специалистов в сфере бальнеологии, гидрогеологии, курортологии, экологии и других областей. Кстати, эти профессионалы все как один спрашивали, почему проект федерального закона уже есть, а их потенциал в этой работе, накопленный опыт, знания никто не использовал?!

Большую работу по подготовке к слушаниям взяли на себя аккредитованные Минюстом России эксперты Ставропольского регионального отделения Ассоциации юристов России, видные юристы, профессионалы права, которые провели экспертизу этого законопроекта, в том числе на коррупциогенность, при этом выявили многочисленные факторы, способствующие проявлению коррупции, а также достаточное количество разночтений с законами Российской Федерации, прежде всего с Конституцией РФ.

- Я так понимаю, на тех слушаниях краевая Общественная палата выявила изъяны законопроекта. Но каковы ваши полномочия для подобных шагов и конкретных действий, вы же не государственный орган?

- Полномочия, прежде всего, определены законом. Точнее, несколькими законами, которые заложены в основу деятельности общественных палат.

Президент Российской Федерации Владимир Путин неоднократно в своих выступлениях, в том числе в Посланиях Федеральному Собранию, на недавнем выступлении в Кремле, приуроченном к 10-летию Общественной палаты России, выделял роль общественных палат как особую и очень важную в формировании гражданского общества. На их базе должно претворяться в жизнь выстраивание диалога между народом и властью, проведение общественной экспертизы законопроектов - так называемые «нулевые чтения» как одна из форм общественного контроля, и многие другие. Это нашло отражение в принятом летом прошлого года Законе «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» и, конечно, в региональных законах, в нашем случае, краевом законе об Общественной палате.

Общественная палата Ставропольского края второй год работает в рамках этих полномочий, и опыт по организации и проведению общественных слушаний у нас уже есть. Мы стараемся оперативно реагировать на ту или иную остросоциальную тему, а зачастую и предупреждать о ее появлении. Так произошло и в ситуации с обнародованием, без преувеличения (об этом говорили многие участники слушаний), кулуарного, а оттого во многом нежизнеспособного, вызывающего вопросы представителей широких слоев общественности, законопроекта о КМВ.

И если возвращаться к вопросу о полномочиях Общественной палаты, то именно слушания дают возможность услышать и понять мнение общественности, выделить существенное в предложениях экспертов и передать эту информацию всем, кого касается и чьего непосредственного участия требует та или иная обсуждаемая ситуация. Так, утвержденное палатой итоговое заключение по результатам мартовских слушаний по законопроекту о КМВ мы направили в адрес руководства Ставропольского края, органов государственной власти всех уровней (в том числе - в Госдуму РФ и Совет Федерации), в адрес Общественной палаты РФ и Ассоциации юристов России, Администрации Президента РФ и, конечно, в адрес разработчика обсужденного законопроекта - Министерства Российской Федерации по делам Северного Кавказа.

- Какова была реакция разработчиков законопроекта на ваши замечания и предложения?

- Увы, как показало дальнейшее развитие событий, министерство проигнорировало мнение как общественности региона Кавказских Минеральных Вод и Ставропольского края в целом, так и специалистов в перечисленных сферах деятельности. Повторю: по сей день проект Федерального закона «О курортном регионе «Особо охраняемый экологокурортный регион Кавказские Минеральные Воды» по сравнению с той, мартовской, редакцией не претерпел особых изменений. К сожалению, не были рассмотрены в системе наиважнейшие вопросы сохранения экологии и природных лечебных ресурсов бальнеологического курорта, не подверглись строгому анализу новшества в управлении регионом КМВ, к которым нас настойчиво готовит проект закона.

- Однако, насколько я помню, на мартовских слушаниях руководитель одного из Департаментов Министерства по делам Северного Кавказа поблагодарила Общественную палату за организованную дискуссию и высказалась в пользу совместной работы над законопроектом. В итоге таковая началась?

- К сожалению, нет. В очередной раз отмечу, что одним из первых, кому было отправлено заключение нашей палаты, было опять же Министерство по делам Северного Кавказа. Так вот министерство привлекло к работе лишь нескольких жителей Кавказских Минеральных Вод, поведение которых вызывает крайнее удивление. К примеру, председатель движения «ЭКО-курорт КМВ» Анатолий Бородич и сопредседатель Союза защиты курортов Владимир Супруненко в рамках мартовских слушаний выступали категорически против того законопроекта, который был подготовлен Министерством по делам Северного Кавказа. Их предложения были включены в итоговый документ (заключение) палаты. Однако они, по непонятной для нас причине, решили использовать площадку «нулевых чтений» в ОП РФ для критики краевых властей, да и что там говорить, и для критики ОП СК, которых обвинили в неконструктивности. Не могу здесь не возразить. Руководством края много делается в этом направлении. К примеру, правительством СК разработан альтернативный вариант законопроекта о КМВ. Общественная палата, со своей стороны, направила итоговое заключение во все заинтересованные структуры, опубликовала его в собственной газете, в конце мая обсудила новый вариант законопроекта на расширенном пленарном заседании, на которое, кстати говоря, указанные лица, несмотря на приглашение, так и не приехали. Возвращаясь к «нулевым чтениям» в ОП РФ скажу, что в ходе их пришлось призвать Бородича к совести и объективности в изложении своих доводов.

И я задаюсь вопросом: что эти люди могут внести положительного в разработку законопроекта, дабы сделать Ставрополье и регион КМВ в целом крепче и сохраннее? Я сомневаюсь в эффективности их деятельности.

- Все же знаменательно, что проблема наших уникальных курортов обсуждалась на столь важной федеральной площадке, как Общественная палата России. Как вы оцениваете итоги состоявшихся там «нулевых чтений»?

- Об итогах пока говорить рано. Они будут более ясны, когда появится заключение Общественной палаты Российской Федерации по результатам прошедших «нулевых чтений». Это произойдет в ближайшее время. А еще больше картина прояснится, когда на заключение ОП РФ последует ответная реакция, прежде всего, со стороны разработчика законопроекта.

Мы знаем, что законодатели, бывает, прислушиваются к итогам подобного рода общественных обсуждений, и надеемся, что станет ближе основная наша цель - развернуть вектор работы над законопроектом и пустить ее в созидательное русло, когда за основу будут приняты задачи сохранения региона, поддержания и преумножения его природных богатств, а не извлечение коммерческой выгоды. Один из таких примеров - Федеральный закон «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации», из которого по результатам «нулевых чтений» исключили нормы о привлечении иностранных работников без разрешений и квот.

Однако уже сегодня можно сказать, что обсуждение на площадке ОП РФ прошло на высоком градусе эмоционального накала, будучи при этом и довольно содержательным со стороны выражения конкретных экспертных замечаний, имевших под собой твердую законодательную почву. Большинство экспертов от ОП РФ подвергали сомнению практическую целесообразность и пользу инноваций, предусмотренных законопроектом. Это касалось таких вопросов, как создание медицинского лечебно-оздоровительного кластера на территории санаторно-курортной инфраструктуры городов-курортов КМВ или передача широчайших полномочий без какой-либо ответственности некой управляющей компании, с организационно-правовой формой которой разработчик законопроекта, судя по содержанию шести его редакций, так и не смог определиться: это будет фонд, акционерное общество или что-то другое. Говорили и о необходимости детальной проработки норм, направленных на охрану окружающей среды и природных лечебных ресурсов уникального региона Кавминвод.

- Если тезисно, каковы основные положения законопроекта о КМВ, которые, по вашему мнению, должны быть из него исключены или переработаны?

- Во-первых, мы выступаем категорически против создания лечебно-оздоровительного кластера в границах четырех городов-курортов. Есть другие, более подходящие для успешной реализации этого проекта территории в крае.

Во-вторых, мы не можем согласиться с предлагаемой законопроектом моделью управления, когда практически все полномочия, да и муниципальное и краевое имущество, передаются управляющей компании. Тем самым снижается роль не только федеральных органов власти, но и органов власти края. О полномочиях органов местного самоуправления разработчик законопроекта вовсе не упоминает. Кстати, несмотря на всю широту власти управляющей компании, почему-то в проекте нет ничего про ее обязанности и ответственность...

В-третьих, мы выступаем категорически против предлагаемого ослабления режима хозяйствования во всех трех зонах округа горно-санитарной охраны. В первой зоне не должно допускаться строительство, как это сегодня следует из положений законопроекта. Подобное только усугубит и без того плачевную экологическую ситуацию на КМВ.

- В выступлении на «нулевых чтениях» в Общественной палате РФ вы говорили, что работу над законопроектом ведет министерство экономического блока, что вы имели в виду?

- Имел в виду непосредственную специализацию Министерства по делам Северного Кавказа и подчеркивал, что заниматься разработкой законопроекта, касающегося перспективного развития бальнеологических курортов, должны и такие профильные федеральные министерства, как Министерство здравоохранения, которое призвано заниматься здоровьем нации, Министерство природных ресурсов, без которого невозможно объективно продиагностировать экологическую составляющую городов-курортов, определить формы и методы необходимой экстренной терапии, а, возможно, уже кое в чем и хирургического вмешательства. В этом же ряду должно находиться и Министерство экономического развития, которое совместно с Минфином, как минимум, будет иметь понимание, сколько и на какие цели выделять средств из федерального бюджета.

Нам представляется, что безучастность перечисленных министерств, непривлечение к работе над законопроектом широкого круга специалистов в области курортологии, гидрогеологии, бальнеологии, экологии и других областей позволили разработчикам законопроекта пойти по легкому пути - взять ФЗ от 29 декабря 2014 года № 473-ФЗ «О территориях опережающего социально-экономического развития в РФ» и, заменив словосочетание «территория опережающего развития» на «лечебно-оздоровительный кластер», все основные нормы перенести в обсуждаемый законопроект.

В результате 80% норм законопроекта о КМВ, посвященных кластеру, практически дословно воспроизводят положения 473-го Федерального закона. Однако почему тогда из этого же ФЗ не были позаимствованы нормы, которые действительно могли способствовать развитию инфраструктуры особо охраняемого эколого-курортного региона КМВ, такие, как организация строительства и эксплуатации автомобильных дорог, транспортного обслуживания, сбора, транспортировки твердых бытовых отходов и строительства объектов, использующихся для размещения и утилизации указанных отходов, а также благоустройства территорий региона, на которых расположены санатории и здравницы?

И не надо забывать, что основанием для разработки проекта закона о КМВ явились Постановление Совета Федерации от 9 июля 2014 года №388-СФ «О мерах, направленных на развитие особо охраняемого эколого-курортного региона Российской Федерации - Кавказские Минеральные Воды» и данное в связи с этим поручение Президента России В. Путина от 18 сентября 2014 года №Пр-2239. Оба эти документа, кстати, отнюдь не посвящены необходимости создания на территории курортов КМВ лечебно-оздоровительного кластера, а напротив, предусматривают в качестве основных мер по развитию курортного региона финансирование, обеспечивающее поддержание в надлежащем состоянии объектов инженерной, транспортной и курортной инфраструктур, совершенствование системы управления Кавминводами, государственным и муниципальным имуществом, обеспечивающим деятельность туристско-рекреационного комплекса и усиление мер охраны окружающей природной среды в связи с высокой антропогенной нагрузкой на нее. Представляется, что такой комплекс мер довольно полно отражает современное состояние и потребности курортов Кавказских Минеральных Вод.

- Вообще, санатории выполняют очень важную социальную функцию оздоровления людей. Что их ждет, если все-таки законопроект будет принят в таком виде, в каком он существует сейчас?

- Сказать кратко, санаториям не станет лучше, ведь многие из них попадут в распоряжение управляющей компании, о принципиальных моментах деятельности которой я уже говорил. Да и к вопросу существования целого ряда здравниц региона сегодня слово «лучше» не относимо никоим образом. Ведь если говорить о состоянии материально-технической базы санаторно-курортных организаций КМВ, в ее составе 12 санаториев на 2600 койко-мест из-за отсутствия денежных средств длительное время не эксплуатируются, требуют реконструкции или срочного ремонта. Из-за недостаточного финансирования были закрыты детские отделения и здравницы общей коечной емкостью более чем на 1000 мест, сократив тем самым данный показатель на 20%. Данный процесс, к сожалению, продолжается. Эти проблемы требуют срочного разрешения, чего законопроект Минкавказа не предусматривает. Напротив, будучи поставленными в условия подчинения управляющей компании, детские санатории вряд ли смогут продолжать обеспечивать хотя бы такое же, как сегодня, количество детей необходимым санаторно-курортным лечением.

- Как складывается позиция руководства Ставропольского края относительно разработанного Министерством по делам Северного Кавказа законопроекта о КМВ?

- Так же, как и у общественности Ставрополья, у руководства края законопроект о КМВ вызывает массу принципиальных вопросов и нареканий. Как иначе можно относиться к тому, что законопроект предлагает отстранить все уровни власти в крае от возможности принимать участие в судьбах городов-курортов?! Вдуматься только: лишь четыре пункта одной статьи закрепляют несущественные полномочия властей краевого уровня. Полномочиям органов местного самоуправления в законопроекте места и вовсе не нашлось. Поэтому, конечно, позиция руководства края по вопросам Кавминвод в целом и законопроекта о них, в частности, весьма принципиальна.

- Вы говорили, что правительством Ставропольского края подготовлен собственный вариант законопроекта?

- Да. И здесь как раз необходимо особо подчеркнуть вопрос концепции. Если законопроект Министерства по делам Северного Кавказа, по мнению большинства экспертов и специалистов, не имеет четкой идеи, безотносителен к условиям, задаваемым, прежде всего, территорией региона, ее природными, антропогенными и другими характеристиками, то проект закона, подготовленный правительством, имеет четко выраженную структуру, концептуально продуман.

- Значит, законопроект о КМВ, разработанный краевым правительством, готов к внесению в Государственную Думу Российской Федерации?

- Не совсем. Подготовка законопроектов - это достаточно трудоемкий процесс. Проект закона, разработанный правительством Ставропольского края, все же требует некоторой доработки специалистами. Но позиция края в нем очевидна, и мы все вместе будем ее отстаивать через депутатов, экспертов, СМИ.

- А кого из чиновников в вопросе понимания ситуации, готовности к отстаиванию интересов сохранения региона КМВ и помощи ему можно выделить с положительной стороны?

- Мне и моим коллегам близка и понятна позиция главы Ставрополья Владимира Владимирова, который не избегает неудобных тем, не замалчивает о происходящем, а проявляет твердость, искреннее беспокойство и не скрывает собственного принципиального отношения к этому вопросу.

- Каково мнение депутатов Федерального Собрания РФ, обозначена ли позиция полномочного представителя Президента России в СКФО по данному законопроекту?

- Я бы особо отметил активность и реальную заинтересованность в защите курортов Кавминвод, проявленные со стороны избранных от Ставропольского края депутатов Государственной Думы РФ Ильи Дроздова, Юрия Эма, Ольги Тимофеевой и Ольги Казаковой.

Что касается отношения полномочного представителя Президента РФ в СКФО Сергея Алимовича Меликова, это человек с четко выраженной позицией искреннего беспокойства о положении дел в округе, в том числе о состоянии курортов КМВ и их будущем, человек очень дальновидный, многое прогнозирующий. Им была высказана четкая позиция о необходимости существенной доработки законопроекта о КМВ. Надо отдать должное, округу повезло с таким руководителем.

- Насколько полноценно были представлены члены экспертного сообщества Ставрополья в обсуждении законопроекта в Москве? Кто эти люди?

- Участвовали специалисты в сфере управления курортами, в области курортологии, социального обеспечения, эксперты регионального отделения АЮР, аккредитованные Минюстом России.

Это касается и специалистов конституционного, экологического, земельного права - представителей профессорско-преподавательского состава Юридического института Северо-Кавказского федерального университета.

- Участвуют ли в обсуждении законопроекта о Кавминводах сенаторы?

- Скажу, что в мартовских слушаниях участие принял член Совета Федерации от законодательного (представительного) органа Ставропольского края Константин Скоморохин.

- Кого бы из экспертов, специалистов, может быть, представителей органов госвласти вы бы отметили в деле защиты интересов сохранения курортов региона?

- Я уже говорил о позиции губернатора Ставропольского края Владимира Владимирова. Обязательно бы отметил работу в этом вопросе председателя комиссии ОП СК по развитию Кавказских Минеральных Вод, почетного гражданина Ставропольского края Виталия Михайленко. Настоящим бойцом и патриотом региона КМВ, человеком поразительной силы духа, самоотверженности и энергичности является и.о. главы администрации КМВ Михаил Бондаренко. С этой же стороны хочу отметить и ученых, бескорыстно, за спасибо, с большой отдачей и искренним желанием сразу же включившихся в дело. Благодарен директору ЮИ СКФУ, доктору юридических наук, профессору Дмитрию Смирнову и его коллегам, кандидатам юридических наук Роману Нутрихину, Дмитрию Белявскому, Максиму Трофимову, Елене Терещенко. Особо хочу отметить вклад доктора юридических наук, профессора, заведующей кафедрой экологического, земельного и трудового права ЮИ СКФУ Элеоноры Навасардовой, которая, будучи признанным экспертом в области экологического права, глубоко знает проблему Кавказских Минеральных Вод, много сил, энергии, интеллекта и здоровья тратит на их защиту, работу во имя их процветания. Весомый вклад в наше общее дело внесли управляющий Ставропольским отделением фонда социального страхования Александр Курбатов и главный врач санатория «Буковая роща» Вячеслав Курбатов.

- Вы несколько раз упоминали об отсутствии концепции законопроекта о КМВ?

- Этот вопрос возникает у нас в силу объективных причин, в первую очередь из-за неопределенного, постоянно меняющегося предмета правового регулирования законопроекта.

На одном из совещаний у губернатора СК с участием министра по делам Северного Кавказа Льва Кузнецова, директора Департамента инвестиционных проектов Ольги Рухуллаевой и директора Департамента правовой и претензионной работы Марины Ионовой представители Министерства не отрицали факт отсутствия концепции законопроекта. А вот в ходе «нулевых чтений» в ОП РФ, к нашему сожалению, Ольга Рухуллаева заявила о том, что концепция была утверждена Правительством России еще в ноябре 2014 года. Кстати говоря, мы запросили данный документ для изучения и возможной корректировки нашей позиции.

- К сожалению, вы не имели возможности выступить полностью с докладом на «нулевых чтениях» в Общественной палате РФ, а, думаю, многим хотелось бы с ним ознакомиться. Каково ваше мнение по этому поводу?

- Я готов, не внося никаких правок в доклад, если редакция изыщет возможность, предоставить его для ознакомления всем, кому небезразлична судьба региона Кавказские Минеральные Воды.