Log in

20 июня 2019 года, 23:22

Закон о КМВ: а воз и ныне там?

Закон о КМВ: а воз и ныне там?

На протяжении трех лет Общественная палата Ставропольского края вместе с экспертами сферы курортологии, бальнеологии, здравоохранения, с привлечением общественности, гражданских активистов, юристов, специалистов различных ведомств проводит общественную экспертизу проекта федерального закона, широкого известного всем как «Закон о КМВ».

«Кавказская здравница» внимательно следит за работой, проводимой в этом направлении общественниками края. Нередки на страницах газеты публикации по итогам проводимых Общественной палатой региона слушаний и заседаний на эту тему. Увы, длительность времени работы над законопроектом не способствует его улучшению. Об этом свидетельствует мнение экспертов, которые каждый раз подчеркивают, что от редакции к редакции особый статус региона Кавминвод все более выхолащивается. Так что, отношение экспертного сообщества к законопроекту остается крайне негативным.

Причем это происходит не только на краевом, но и на федеральном уровне. Те, кто наблюдает за развитием ситуации с законопроектом, помнит, что в июне 2015 года на площадке Общественной палаты Российской Федерации по инициативе ОП СК состоялись его «нулевые чтения». Их итогом стало заключение Общественной палаты России, поддержавшей общественников края и посчитавшей обоснованными их тревоги по вопросу соответствия положений проекта федерального закона целям сохранения уникального бальнеологического и курортного региона КМВ.

Кстати, в перспективе развития ситуации по вопросу законопроекта о КМВ Общественная палата России считала обязательным проведение повторных «нулевых чтений» после концептуальной переработки документа.

С той поры и на уровне ОП РФ вопрос сохранности Кавминвод стал одним из насущных. Стоит вспомнить недавно прошедший в Ставрополе форум активных граждан «Сообщество». На его открытии именно теме состояния и развития региона Кавминвод было уделено особое внимание, как на пленарном заседании – в выступлении секретаря ОП РФ Валерия Фадеева, так и в работе одной из площадок форума с участием ведущих экспертов региона, представителей Общественной палаты России и, конечно, Ставрополья.

В ноябре 2017 года секретарь ОП РФ Валерий Фадеев отмечал два важных в национальном масштабе проекта. Один из них – это Кавказские Минеральные Воды.

Также одной из свежих новостей в этой тематике стало решение Общественной палаты России сформировать Рабочую группу ОП РФ по сохранению и развитию использования природно-ресурсного комплекса Кавказских Минеральных Вод. Участие в ее работе будут принимать заинтересованные федеральные органы исполнительной власти, общественные советы при них, а также профильные комиссии ОП РФ и общественных палат заинтересованных субъектов РФ, а так же специалисты и эксперты.

Общественники Ставрополья считают отрадным то, что работа в направлении защиты и сохранения природных ресурсов региона вышла на столь серьезный уровень. Это дает надежду на то, что у Кавминвод есть шанс остаться федеральной здравницей, спасти свои целебные источники, уникально чистый воздух и природу.

Документ, который приводится ниже, должен стать еще одним «кирпичиком» в работе общественников края в этом направлении. Это – заключение Общественной палаты СК по результатам проведенного общественного обсуждения и экспертного анализа проекта федерального закона «О курортном регионе Кавказские Минеральные Воды», утвержденное Советом ОП СК.

– Это заключение мы разослали в адрес всех заинтересованных ведомств, включая Совет Федерации, Государственную Думу, Администрацию Президента Российской Федерации, полпредство Президента России в Северо-Кавказском федеральном округе, губернатора Ставрополья и краевую Думу, а также администрации городов-курортов Кавминвод, – прокомментировал председатель ОП СК, заслуженный юрист РФ Николай Кашурин. – Надеюсь, что оно станет основанием для проведения Общественной палатой России очередных «нулевых чтений» законопроекта, в которых мы готовы принять самое активное участие. Когда состоятся эти «нулевые чтения» – вопрос ближайшего времени, ибо, как нам известно, они уже готовятся Общественной палатой России к проведению.

Заключение по результатам экспертного анализа проекта федерального закона «О курортном регионе Кавказские Минеральные Воды»

Общественной палатой Ставропольского края, совместно с экспертной рабочей группой Общественной палаты Ставропольского края по проведению общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов, администрацией Кавказских Минеральных Вод, экспертами и специалистами в области курортологии, бальнеологии, гидрогеологии, экологии, конституционного, земельного и экологического права, проведен экспертный анализ проекта федерального закона «О курортном регионе Кавказские Минеральные Воды» (далее – законопроект), который 25 сентября 2017 года внесен Министерством Российской Федерации по делам Северного Кавказа в Правительство России.

По результатам проведенного экспертного анализа установлено следующее.

Как следует из статьи 1 законопроекта, предметом его правового регулирования являются отношения в сфере изучения, использования, развития и охраны природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов на территории курортного региона Кавказские Минеральные Воды, определения правового режима территорий, входящих в состав курортного региона, а также порядка осуществления деятельности на таких территориях.

Безусловно, указанные отношения носят важнейший социальный характер и нуждаются в специальном правовом регулировании отдельным федеральным законом.

Вместе с тем, анализ законопроекта в очередной раз свидетельствует о том, что предусмотренные в нем положения не направлены на безусловное сохранение и рациональное использование уникальных в российском и даже международном масштабах природных лечебных ресурсов курортов федерального значения Кавказских Минеральных Вод, а также на создание эффективной и сбалансированной системы управления курортным регионом.

К глубокому сожалению, в результате осуществляемой на протяжении без малого 3 лет Общественной палатой Ставропольского края, совместно с общественными экологическими и правозащитными организациями, специалистами и экспертами деятельности по выработке замечаний и предложений по правовому регулированию отношений в области функционирования Кавминвод и правовой защиты его природных лечебных ресурсов, наблюдается целенаправленная негативная тенденция к выхолащиванию правового статуса Кавказских Минеральных Вод.

Кроме того, данный законопроект, насчитывающий за эти годы более полутора десятка редакций, в нарушение утвержденных Постановлением Правительства России от 30.04.2009 года №389 правил законопроектной деятельности, по-прежнему, разработан в отсутствии подготовленной и утвержденной концепции.

Также очевидным является вывод о том, что работа над законопроектом осуществлялась в упрощенном порядке, поскольку на сегодняшний день, в первую очередь, необходима объективная оценка положения дел в курортном регионе путем осуществления комплексного мониторинга состояния гидроминеральной базы, скважин, бюветов, питьевых галерей региона, анализа экологической обстановки на курорте, изношенности сетей водоснабжения и водоотведения, состояния материально-технической базы санаторно-курортных организаций.

На основании проведенного комплексного мониторинга должны быть разработаны Стратегия развития санаторно-курортного комплекса Российской Федерации (Поручение Президента Российской Федерации Пр-1817, п.1а), а также Стратегия развития особо охраняемого эколого-курортного региона федерального значения Кавказских Минеральных Вод, в которой были бы определены приоритеты, направления деятельности и конкретные меры по выходу из сложившейся на курортах кризисной ситуации.

И только на основании данных комплексного мониторинга и утвержденной Стратегии должна быть разработана и утверждена в установленном законодательством порядке концепция проекта федерального закона, устанавливающего особый статус Кавказских Минеральных Вод и режим его правовой охраны, на основании которой, в свою очередь, должен был быть подготовлен законопроект о КМВ.

Учитывая изложенное, очевидно, что внесенный в Правительство России проект федерального закона абсолютно не отвечает целям сохранения и развития бальнеологического курорта.

Законопроектом вообще не предусмотрено, что особо охраняемый эколого-курортный регион Кавказские Минеральные Воды имеет статус федерального значения, что является категорически недопустимым.

Более того, в анализируемой редакции законопроекта, по сравнению с предыдущими редакциями, вовсе исключен статус особо охраняемого эколого-курортного региона, что однозначно отрицательно сказалось на содержании законопроекта.

Так, в пункте 1 статьи 2 законопроекта закреплено, что курортным регионом признается территория в границах трех субъектов Российской Федерации – Кабардино-Балкарской Республики, Карачаево-Черкесской Республики и Ставропольского края, на которой компактно (в непосредственной близости друг к другу) расположены курорты федерального значения: Ессентуки, Железноводск, Кисловодск, Пятигорск, а также находящиеся за границами указанных курортов территории, обладающие природными лечебными ресурсами, пригодными для организации лечения, профилактики заболеваний и для отдыха населения.

Наряду с этим, сам регион Кавказские Минеральные Воды в наименовании законопроекта, а также в ряде его статей «особо охраняемым эколого-курортным регионом федерального значения» не поименован, что является серьезным упущением, поскольку статус является определяющим фактором для правового режима Кавказских Минеральных Вод, так как все ранее разработанные на федеральном уровне и до сих пор действующие подзаконные акты принимались в отношении курортов именно федерального значения.

Законопроект изобилует специальными терминами – такими, как: «естественная разгрузка минеральных вод», «области питания водоносных горизонтов», «эстакады и другие устройства для добычи минеральных вод», «оголовок скважины», «контур участка разгрузки» и т.п. При этом в законопроекте отсутствуют определения этих специфических терминов. Представляется, что, с учетом терминологической сложности, в законопроекте должна быть предусмотрена отдельная статья, в которой были бы даны легальные определения основных понятий, используемых для целей данного нормативного акта.

Очередной законопроект, как и предыдущие, не предусматривает создание эффективной и сбалансированной системы управления курортным регионом.

Согласно законопроекту, ведущую роль в управлении уникальным эколого-курортным регионом вновь предлагается предоставить отнюдь не министерству природоохранной направленности (Минприроды России) и не министерству социального блока (Минздрав России), несмотря на то, что курорты выполняют исключительно социальную функцию оздоровления граждан и профилактики заболеваний, а министерству экономического блока – Министерству Российской Федерации по делам Северного Кавказа, названному в законопроекте уполномоченным органом.

Более того, законопроектом предлагается наделить совершенно несвойственными для Минкавказа России полномочиями, которые требуют специальных знаний в области геологии и экологии (разрабатывать проект границ курортного региона, разрабатывать проект границ округа горно-санитарной охраны курортного региона), которые, в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.06.2014 года № 549, вовсе не отнесены к его компетенции.

Указанными полномочиями должен быть наделен профильный федеральный орган исполнительной власти – Минприроды России, которое, в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 11.11.2015 года № 1219, является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая недра, водные объекты, леса, объекты животного мира и среду их обитани; в области лесных отношений, государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды), включающего в себя государственный мониторинг радиационной обстановки на территории Российской Федерации, а также по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, включая вопросы, касающиеся обращения с отходами производства и потребления, охраны атмосферного воздуха, государственного экологического надзора, особо охраняемых природных территорий и государственной экологической экспертизы.

Учитывая, что подпунктом 2 пункта 1 статьи 3 законопроекта к полномочиям Правительства Российской Федерации отнесено принятие решения об утверждении и изменении границ курортного региона, им же и должны осуществляться функции по направлению в орган регистрации прав документов (содержащихся в них сведений) для внесения сведений в Единый государственный реестр недвижимости в случае принятия решения (акта) об установлении или изменении границ курортного региона, а также об установлении, изменении или о прекращении существования зон округа горно-санитарной охраны курортного региона, а отнюдь не Минкавказа России, как это предусматривает законопроект.

При этом из названной нормы в обязательном порядке должно быть исключено положение о возможности прекращения существования зон округа горно-санитарной охраны курортного региона, поскольку именно установление таких зон и их правового режима является основой охраны курорта и его уникальных природных лечебных ресурсов.

Существенной корректировки требует и пункт 3 статьи 7 законопроекта в части исключения формулировки «иными заинтересованными федеральными органами исполнительной власти», поскольку она допускает возможность неоднозначного толкования в части определения таких «заинтересованных органов».

Кроме того, данное положение содержит в себе такой коррупциогенный фактор, как широта дискреционных полномочий (подпункт «а» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 года № 96).

Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по управлению курортным регионом в законопроекте сведены к минимуму, а компетенция органов местного самоуправления и вовсе не определена.

Вместе с тем, представляется, что, с учетом необходимости специального урегулирования правоотношений в сфере сохранения и рационального использования природных лечебных ресурсов курортного региона, правового режима территорий, входящих в состав курортного региона, а также порядка осуществления хозяйственной и иной деятельности на таких территориях, в законопроекте должны быть предусмотрены нормы, устанавливающие особенности муниципального управления на территории Кавказских Минеральных Вод.

Местное самоуправление должно осуществляться на данной территории с учетом сохранения ее природной уникальности и неистощительного отношения к ее лечебному потенциалу, а специальный закон должен воспрепятствовать органам местного самоуправления бесконтрольно распоряжаться землями, имеющими особое значение для охраны лечебных ресурсов Кавминвод, остановить произвольное сокращение ими рекреационных и парковых зон, не давать местным властям потворствовать вырубке лесных насаждений и принимать иные решения, ведущие к деградации не только окружающей среды КМВ, но и их курортной инфраструктуры.

Что касается органов государственной власти субъектов Российской Федерации, то их полномочия должны быть более существенными. К примеру, разработка проекта границ курортного региона (пункт 3 статьи 2 законопроекта) или проекта границ округа горно-санитарной охраны курортного региона (пункт 3 статьи 6 законопроекта) должна осуществляться не с учетом, а на основании предложений органов государственной власти субъектов Российской Федерации, на территории которых расположен курортный регион.

При этом должен быть предусмотрен эффективный механизм распределения полномочий между органами власти трех регионов (Ставропольский край, Карачаево-Черкесская Республика, Кабардино-Балкарская Республика), в границах которых расположен курортный регион.

Действующим законодательством указанные отношения регулируются совершенно иначе. Так, в соответствии с Положением об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 7.12.1996 года №1425 (далее – Положение), граница курортного региона совпадает с границей округа его горно-санитарной охраны.

Согласно пункту 9 Положения, проект округа санитарной охраны лечебно-оздоровительной местности и курорта федерального значения согласовывается с Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, а проект округа горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительной местности и курорта федерального значения – также с Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии проекта требованиям санитарного законодательства, выданного Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека.

Если, в соответствии с действующим законодательством, проект границ округа горно-санитарной охраны подлежит согласованию с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, то рассматриваемый законопроект предусматривает лишь возможность внесения органами субъектов Российской Федерации предложений в проект границ (пункт 3 статьи 2 законопроекта), которые не обязательны для федеральных органов исполнительной власти.

С учетом изложенного, в законопроекте необходимо вернуться к обязательному согласованию проекта границ округа горно-санитарной охраны с органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации. Кроме того, данный проект должен согласовываться с указанными выше федеральными органами исполнительной власти, которые уполномочены на это уже действующим законодательством.

Границы курортного региона и границы округа его горно-санитарной охраны должны устанавливаться, исходя из природоресурсного потенциала данной местности и ее экологического состояния. Профильными в этой сфере являются органы государственной власти, находящиеся в ведомственном подчинении Минприроды Российской Федерации, а не Минкавказа России, которое осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики в сфере социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа.

Вполне очевидно, что сохранение природных ресурсов и социально-экономическое развитие – это абсолютно разные вопросы. Экология и экономика антагонистичны друг другу по существу. Поэтому очень важно не совмещать соответствующие полномочия в одном органе власти во избежание конфликта интересов. Социально-экономическим развитием макрорегиона должно заниматься одно министерство, а охраной его ценнейших природных ресурсов – другое. В виду изложенного, представляется более разумным наделить в законопроекте полномочиями по разработке проекта границ Кавказских Минеральных Вод, а также проекта границ округа его горно-санитарной охраны Минприроды России, чьему функционалу все перечисленные полномочия более всего соответствуют.

Кроме того, пункт 1 статьи 13 законопроекта не-обоснованно возлагает обязанности по подготовке ежегодного государственного доклада о состоянии природных лечебных ресурсов курортного региона Кавказских Минеральных Вод также на Министерство Российской Федерации по делам Северного Кавказа. Данные полномочия должно осуществлять Минприроды России.

Законопроектом также должно быть предусмотрено создание эффективной системы государственного управления особо охраняемым эколого-курортным регионом Кавказские Минеральные Воды для реализации единой государственной политики по сохранению курортов и рациональному использованию природных лечебных ресурсов.

В пункте 3 статьи 7 законопроекта порядок разработки проекта границ округа горно-санитарной охраны прописан крайне неудовлетворительно.

Так, предлагается закрепить положение, согласно которому проект границ округа горно-санитарной охраны курортного региона разрабатывается при наличии соответствующего проекта округа горно-санитарной охраны, на который в установленном порядке выдается санитарно-эпидемиологическое заключение, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

При очевидной громоздкости такой формулировки, нельзя не отметить, что, наряду с проектом границ округа горно-санитарной охраны Кавминвод, неожиданно появляется еще и какой-то предшествующий ему «проект округа горно-санитарной охраны», который нигде больше в законопроекте не упоминается. Следовательно, неясно, кто должен разрабатывать этот второй проект, и для каких целей он вообще нужен.

Согласно пункту 4 статьи 2 и подпункту 2 пункта 2 статьи 3 законопроекта, уполномоченный орган (Минкавказа России) осуществляет описание местоположения границ курортного региона в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Исходя из подпункта 4 пункта 2 статьи 3 и пункта 4 статьи 7 законопроекта, уполномоченный орган (Минкавказа России) осуществляет также описание местоположения границ округа горно-санитарной охраны курортного региона Кавказских Минеральных Вод.

В данном случае непонятна логика разработчика законопроекта, предлагающего наделять уполномоченный орган отдельными полномочиями по описанию указанных границ, если данное описание уже должно содержаться в проекте границ курортного региона и проекте границ округа горно-санитарной охраны, а оба этих проекта, подлежащие утверждению Правительством Российской Федерации, и без того должны разрабатываться уполномоченным органом.

Данная конструкция может свидетельствовать о том, что в проектах границ курортного региона и границ округа горно-санитарной охраны вообще не будет содержаться ясного описания этих границ, и только после утверждения названных проектов Правительством России уполномоченный орган будет самостоятельно осуществлять описание указанных границ – по своему усмотрению и с возможностью их корректировки.

Законопроект, в отличие от ныне действующих федеральных законов, изобилует отсылочными нормами, а также нормами, предусматривающими принятие большого количества подзаконных актов (в большинстве своем – Постановлений Правительства Российской Федерации), что значительно снижает самостоятельное значение его норм. Представляется, что все ограничения хозяйственной и иной деятельности, составляющие ключевую особенность правовой охраны курортов, должны быть установлены не подзаконными актами, а исключительно федеральным законом.

Несмотря на то, что в законопроекте достаточно большое количество положений уделено вопросам охраны курортного региона, а также сохранения и рационального использования расположенных на курортах природных лечебных ресурсов, предусматриваются правила о беспрепятственной возможности предусмотреть другими законодательными актами исключения из общих правил.

Так, в соответствии с пунктом 2 статьи 6 законопроекта, на территории курортного региона не допускается предоставление природных лечебных ресурсов для целей, не связанных с организацией лечения и профилактики заболеваний и отдыхом населения, за исключением случаев, установленных законодательством Российской Федерации о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах.

Представляется, что для целей охраны курортного региона, а также сохранения и рационального использования расположенных на курортах природных лечебных ресурсов закрепление подобных исключений недопустимо.

Кроме того, в соответствии с абзацем 2 пункта 1 статьи 8 законопроекта, в границах округа горно-санитарной охраны курортного региона не допускается строительство и реконструкция объектов капитального строительства без положительного заключения государственной экологической экспертизы проектной документации таких объектов за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности и законодательством Российской Федерации о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах.

По указанным выше причинам, закрепление подобных исключений недопустимо, тем более, что такие исключения предусматривает нашумевший проект федерального закона № 555658-6 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Так, в соответствии с законопроектом №555658-6, даже в первой зоне округа горно-санитарной охраны курорта предлагается разрешить строительство и эксплуатацию объектов туристско-рекреационного, физкультурно-оздоровительного и спортивного назначения, предназначенных для организации отдыха, попросту говоря, даже торгово-оздоровительных центров, что неизбежно приведет к загрязнению и утрате уникальных природных лечебных ресурсов Кавказских Минеральных Вод, и, как закономерный процесс, и самих курортов.

Подобного рода исключения могут быть также предусмотрены внесенным в Правительство Российской Федерации, наряду с анализируемым законопроектом проектом федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О курортном регионе Кавказские Минеральные Воды», который в распоряжении Общественной палаты Российской Федерации и Общественной палаты Ставропольского края, к сожалению, отсутствует.

Также серьезные опасения вызывают и положения пункта 9 статьи 8 законопроекта, разрешающие во второй зоне округа горно-санитарной охраны деятельность по строительству, реконструкции и размещению объектов, связанных с осуществлением не только санаторно-курортного лечения, но и организацией отдыха граждан, а также туристской и рекреационной деятельности – то есть тех же торгово-оздоровительных, развлекательных комплексов и т.п.

По указанным выше причинам недопустимо включение положений, предусмотренных пунктом 12 статьи 8 законопроекта, согласно которым Правительством Российской Федерации могут быть установлены дополнительные ограничения на осуществление хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду, в том числе сопровождающейся загрязнением природных лечебных ресурсов и их истощением.

В этой части законопроект предлагает предоставлять Правительству Российской Федерации право самому решать, устанавливать такие ограничения, или допускать и дальше на территории Кавказских Минеральных Вод деятельность, сопровождающуюся загрязнением окружающей среды. Представляется, что все ограничения хозяйственной и иной деятельности, составляющие ключевую особенность правовой охраны курортов, должны быть установлены исключительно федеральным законом.

Предусмотренный в законопроекте правовой режим трех зон округа горно-санитарной охраны Кавказских Минеральных Вод прописан крайне неудовлетворительно. В настоящее время режим деятельности в данных зонах регламентирован Федеральным законом от 23.02.1995 года № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» и принятым в соответствии с ним Положением об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 7.12.1996 года № 1425.

Принимая во внимание природную уникальность и неоценимое лечебное значение курортов Кавминвод, режим деятельности в трех зонах округа горно-санитарной охраны ни в коей мере не должен ослабляться.

Представляется, что определять особый правовой режим для зон округа горно-санитарной охраны Кавказских Минеральных Вод в новом законе имеет смысл только в том случае, если планируется его ужесточить в интересах более эффективной охраны природных лечебных ресурсов и окружающей среды курорта в целом.

Учитывая и без того накопившееся за последние годы большое количество экологических проблем на курортах КМВ, смягчать этот режим ни в коем случае нельзя, но именно это предлагается рассматриваемым законопроектом.

В настоящее время в первой зоне на всех курортах федерального значения запрещаются: проживание и все виды хозяйственной деятельности, за исключением работ, связанных с исследованиями и использованием природных лечебных ресурсов в лечебных и оздоровительных целях при условии применения экологически чистых и рациональных технологий.

В то же время в рассматриваемом законопроектом (абзац 4 пункта 3 статьи 8) допускаются строительство и ремонт средств связи, несмотря на то, что данный вид деятельности не имеет никакого отношения к лечебно-оздоровительным целям создания первой зоны.

В настоящее время на территории второй зоны округа горно-санитарной охраны всех курортов федерального значения запрещаются: размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, а также проведение работ, загрязняющих окружающую среду, природные лечебные ресурсы и приводящих к их истощению.

Пунктом 9 статьи 8 законопроекта такой категоричный запрет не закреплен, а запрещено только строительство и размещение объектов, оказывающих особо негативное воздействие на окружающую среду. Такое смягчение режима второй зоны также представляется недопустимым.

Кроме того, некоторые формулировки пункта 9 статьи 8 законопроекта вообще лишают соответствующие нормы какого-либо позитивного смысла. В частности, запрещается во второй зоне размещение парковок, имеющих твердое покрытие, оборудованных средствами очистки выбросов и сбросов от загрязняющих веществ. Иначе говоря, по смыслу этой абсурдной нормы, размещение парковок, не имеющих твердого покрытия и не оборудованных средствами очистки выбросов во второй зоне округа горно-санитарной охраны Кавказских Минеральных Вод законопроектом допускается.

Также пунктом 9 статьи 8 законопроекта запрещается строительство объектов индивидуального жилищного строительства, а также ведение садоводства, огородничества и дачного хозяйства на территориях, которые, в соответствии с документами территориального планирования, не предназначены для размещения объектов санаторно-курортного лечения, организации отдыха граждан, туристской и рекреационной деятельности. Иными словами, по смыслу этой нормы, на территориях второй зоны, которые предназначены для санаторно-курортного лечения, туризма, отдыха и рекреации, допускается размещение объектов ИЖС, дач, садов и огородов. Понятно, что эти объекты не имеют никакого отношения к перечисленным видам целевого использования территорий второй зоны, и, тем не менее, их строительство там законопроектом допускается. Говоря только об объектах ИЖС, законопроект никак не ограничивает строительство во второй зоне многоэтажных жилых домов, торговых центров и других подобных зданий, которые не имеют отношения к сфере санаторно-курортного лечения и рекреации. Их строительство во второй зоне на КМВ однозначно должно быть строго ограничено, как это определено в действующем законодательстве. Смягчать эту норму недопустимо.

К тому же, отсылка к муниципальным документам территориального планирования, которые якобы и должны определять целевое назначение тех или иных территорий в пределах второй зоны, является основанием для злоупотреблений со стороны органов местного самоуправления. Вторая зона вся целиком предназначена для санаторно-курортного лечения и рекреации. Такой ее статус должен закрепляться только в федеральном законодательстве, а не отдаваться на откуп муниципальным актам территориального планирования, которые, как показывает практика, не являются надежным средством обеспечения адекватной охраны второй зоны. Необходимо исключить отсылки к муниципальным актам из законопроекта, определяющих правовой режим зон округа горно-санитарной охраны. Такой режим должен регулироваться также только федеральным законодательством, в строгом соответствии с которым органы местного самоуправления и должны принимать свои акты территориального планирования.

Для третьей зоны на всех курортах федерального значения действующим законодательством установлены ограничения на размещение промышленных и сельскохозяйственных организаций и сооружений, а также на осуществление хозяйственной деятельности, сопровождающейся загрязнением окружающей среды, природных лечебных ресурсов и их истощением.

Рассматриваемый законопроект никаких конкретных ограничений такого рода не предусматривает. В пункте 12 статьи 8 законопроекта лишь установлено, что в границах третьей зоны округа горно-санитарной охраны Кавминвод допускается осуществление деятельности, в отношении которой законодательством Российской Федерации не установлены запреты и ограничения. То есть никаких специальных запретов для третьей зоны законопроект не содержит. Тогда неясно, в чем заключается особый режим этой зоны, для чего ее вообще нужно создавать, в чем заключается смысл ее существования? Отсылка к возможному установлению таких ограничений подзаконным актом Правительства России, как уже отмечалось, не выдерживает критики.

Таким образом, по результатам проведенного анализа можно сделать вывод о том, что законопроект допускает не-обоснованную либерализацию существующего правового режима трех зон округа горно-санитарной охраны Кавказских Минеральных Вод, что никак не отвечает интересам сохранения природных лечебных ресурсов и охраны окружающей среды курортного региона.

Если в законопроекте и необходимо как-то особо урегулировать режим трех зон именно на Кавминводах, то стандарты их правовой охраны должны быть не ниже установленных частью 3 статьи 16 Федерального закона от 23.02.1995 года № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах».

Кроме того, с учетом имеющейся в настоящее время серьезнейшей проблемы инженерных сетей в городах-курортах Кавказских Минеральных Вод, важным представляется закрепление правил о возможности выделения земельных участков под индивидуальное жилищное строительство исключительно при наличии инженерно-технического обеспечения земельных участков централизованной системой водоотведения и канализацией.

В законопроекте недостаточно внимания уделено вопросам охраны лесов, произрастающих на территории Кавказских Минеральных Вод, хотя в сложившихся экологических реалиях именно леса, как показывает практика, страдают в первую очередь от растущего воздействия хозяйственной деятельности, что влечет за собой совершенно непредсказуемые отрицательные последствия для всей курортной экосистемы в целом.

Так, вовсе непонятно, почему в подпункте 5 пункта 1 статьи 6 законопроекта предлагается особо охранять лишь «городские леса, лесопарки, иные участки лесов». На территории Кавказских Минеральных Вод необходимо охранять все леса, произрастающие на землях лесного фонда, а также городские леса и лесопарки, а не просто какие-то отдельные части лесов.

Учитывая изложенное, специальным федеральным законом о Кавказских Минеральных Водах однозначно должен быть запрещен перевод земель лесного фонда на территории Кавминвод в земли любых других категорий, кроме как в земли особо охраняемых территорий и объектов.

Помимо этого, в законопроекте недостаточно урегулированы отношения по охране городских лесов, которые произрастают на землях населенных пунктов – внутри их границ. Между тем, данные лесные массивы, как ближе прочих примыкающие к городской застройке, и потому чаще других лесов подвергающиеся атакам застройщиков, являются самыми уязвимыми и больше всего нуждаются в правовой защите.

В законопроекте важно закрепить норму, объявляющую защитными все леса, произрастающие на территории особо охраняемого эколого-курортного региона Кавказских Минеральных Вод, поскольку все они без исключения играют важную роль в поддержании гидрологического баланса на Кавминводах.

Принимая во внимание изложенное, все леса, произрастающие на территории КМВ, необходимо приравнять к защитным и охранять их как защитные в соответствии с Лесным кодексом Российской Федерации.

Кроме того, неясно, для чего необходимо утверждение Правительством Российской Федерации перечня объектов курортного региона, подлежащих особой охране так, как это предусмотрено пунктом 4 статьи 5 законопроекта.

В соответствии с данной нормой, Правительство Российской Федерации должно сначала выработать порядок утверждения такого перечня, а затем еще и утвердить его, что представляется избыточным.

Перечень объектов курортного региона, подлежащих особой охране, достаточно привести в тексте законопроекта без дополнительного утверждения Правительством России.

Подпункт 4 пункта 1 статьи 3, подпункт 1 статьи 4, статья 10 законопроекта предполагают установление со стороны государства особых требований к правилам землепользования и застройки территории городских поселений и городских округов, расположенных в границах Кавказских Минеральных Вод. Однако неясно, почему упомянутые особые требования планируется предъявлять только к городам и городским округам, тогда как на территории курортного региона имеются еще и сельские поселения, необдуманное землепользование и застройка на территории которых также могут нанести серьезный урон природно-лечебному потенциалу Кавминвод.

В подпункте 5 пункта 2 статьи 3 законопроекта предусмотрено, что уполномоченный орган направляет в орган регистрации прав сведения для их внесения в Единый государственный реестр недвижимости в случае принятия решения (акта) об установлении, изменении или прекращении существования зон округа горно-санитарной охраны курортного региона.

В тексте законопроекта больше нигде не упоминается положение о принятии решения (акта) об установлении или изменении зон округа горно-санитарной охраны. Неясен порядок принятия такого решения и, самое главное, в законопроекте не урегулирован вопрос о том, какой именно орган будет принимать решение об установлении и изменении границ трех зон округа горно-санитарной охраны Кавказских Минеральных Вод. Этот федеральный орган исполнительной власти должен быть четко определен в законопроекте. Поскольку данный вопрос по своей сути относится к сфере охраны окружающей среды и природоресурсного права, и подготовка проекта трех зон округа горно-санитарной охраны Кавминвод должна быть возложена, безусловно, на Минприроды России, а сам этот проект должен утверждаться Правительством Российской Федерации.

В законопроекте вообще отсутствуют нормы об организации лечения и профилактики здоровья на Кавказских Минеральных Водах отдельных категорий граждан с учетом современных положений социальной политики Российской Федерации. Отдельное внимание следовало бы уделить организации лечения и отдыха детей, а также социально незащищенных слоев населения.

Серьезным упущением разработчиков является отсутствие в законопроекте положений, регулирующих вопросы развития и застройки населенных пунктов на территории Кавказских Минеральных Вод, использованию автомобильного транспорта и миграционным процессам. Современная экологическая обстановка на Кавминводах свидетельствует от том, что необходимо законодательно ограничить неконтролируемый въезд автотранспорта на территорию первой и второй зон округа горно-санитарной охраны курортов, а также закрепить нормы, способствующие снижению антропогенной нагрузки на Кавказские Минеральные Воды.

Также, с учетом катастрофического состояния гидроминеральной базы, являющейся основным лечебным фактором Кавминвод, ввиду несовершенства действующего законодательства, а также необдуманных государственных решений, законопроектом должны быть урегулированы вопросы:

– возобновления надлежащего контроля за соблюдением режима округа горно-санитарной охраны курортов;

– совершенствования эффективной системы государственного мониторинга состояния недр и контроля за качеством минеральной воды и лечебной грязи;

– устранения существующей на сегодняшний день разрозненности в эксплуатации недр, и в связи с этим – хаотичности осуществляемого производственного контроля за качеством подземных минеральных вод;

– установления государственного контроля за величиной сбора минеральных вод на участках недропользования.

Статьями 15 и 16 законопроекта предусмотрены достаточно длительные сроки вступления в силу федерального закона «О курортном регионе Кавказские Минеральные Воды», что в условиях необходимости принятия срочных мер, направленных на сохранение и рациональное использование уникальных природных лечебных ресурсов Кавминвод, является недопустимым.

В заключении необходимо отметить, что анализируемый законопроект, вопреки установленным требованиям, не был размещен в общедоступных источниках, не был предметом общественного обсуждения и проведения общественной экспертизы Общественной палаты Российской Федерации.

Несмотря на неоднократные запросы и Общественной палаты Ставропольского края, и Общественной палаты Российской Федерации, Министерство Российской Федерации по делам Северного Кавказа так и не направило текст законопроекта для проведения повторной общественной экспертизы в рамках исполнения решения Общественной палаты Российской Федерации от 15 июня 2015 года.

Учитывая изложенное, полагаем, что необходимо отложить рассмотрение законопроекта в Правительстве России до проведений его «нулевых чтений», на обязательность которых было указано Президентом Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 4 декабря 2014 года.

Общественная палата Ставропольского края.

НА СНИМКАХ: вид на гору Машук в Пятигорске; Свято-Никольский собор в Кисловодске.