Антикурортный законопроект

В минувшую пятницу в Пятигорске прошли слушания общественной палаты Ставропольского края. В центре внимания оказался федеральный закон, подготовленный Министерством РФ по делам Северного Кавказа «О курортном регионе «Особо охраняемый эколого-курортный регион Кавказские Минеральные Воды». Однако на местном уровне законопроект, переиздающийся уже в третьем варианте, и, по сути, предполагающий приватизацию КМВ, вызвал массу неодобрительных откликов. Поэтому обсудить сомнительный проект и внести свои замечания в центре СКФО собрались порядка 200 человек, среди которых представители краевых министерств и правоохранительных ведомств, видные политические деятели, руководители здравниц, экологи и юристы.

Стоит отметить, что курорты - это не только наша гордость, но и более 6,5 процента ВВП России, что в переводе в денежный эквивалент составляет около 5 триллионов рублей ежегодной прибыли. Поэтому все возрастающий интерес к рекреационным областям страны у представителей бизнеса более чем объясним. Однако до настоящего момента рас таскивать по к усочку многострадальные КМВ было исключительно прерогативой представителей местной финансовой элиты. Региональные бизнесмены всеми правдами и неправдами годами вгрызались в Кисловодский парк, отпиливали по кусочку машукские леса и застраивали особо охраняемые зоны. Но каждое из этих начинаний сопровождалось всплеском народного негодования, а при детальном разборе оказывалось нелегальным. И вот не так давно на междоусобные войны народа с финансовыми царьками обратили внимание на федеральном уровне. А приезд в Кисловодск Валентины Матвиенко и последовавшие преобразования вселили в местное население надежду на то, что в их регионе, наконец, наведут порядок. Только вот радость эта была недо лгой.

Тот факт, что исправить сложившуюся ситуацию можно только на законодательном уровне, признавали как федеральные, так и местные эксперты. Ведь принятые еще в советские времена нормативные акты, призванные регулировать деятельность курортных регионов, требуют пересмотра и доработок. И вот в июле минувшего года на заседании Совета Федерации был рассмотрен вопрос о мерах по развитию особо охраняемого эколого-курортного региона Российской Федерации - Кавказские Минеральные Воды. А в сентябре этот законопроект уже был одобрен в первом чтении. Однако предлагаемые федералами меры повергли в шок не только представителей консервативных воззрений, но и даже самых свободомыслящих политиков и экспертов. Вопреки ожиданиям общественности, государственные чиновники решили побороть захват курортных земель мелким бизнесом, отдав особо охраняемые территории в ведение более крупной частной организации.

Основная тенденция данного законопроекта, как поясняют юристы, заключается в том, что КМВ предлагается передать фактически в частное управление управляющей компании. Конечно, данным проектом предполагается 100-процентное государственное участие. Но тем не менее управляющая компания - это коммерческая организация, которая будет брать на себя функции органов госвласти, органов местного самоуправления и многое другое. А учитывая, что все благие начинания в нашей стране рано или поздно превращаются в простое зарабатывание денег, надеяться на лучшее не приходится. К тому же так называемых «лазеек» в обход госинтересам в новом законопроекте оказалось гораздо больше, чем в предшествующем ему законодательстве.

Кстати, по непонятным причинам текст нового закона очень долго не был предоставлен широкому кругу общественности. А впервые обсудить проект представилась возможность только в конце прошлого года на базе санатория Росимущества. Да и то в какой-то не слишком понятной форме. Общественности города-курорта долго рассказывали о том, как много предстоит отремонтировать в парке. О том, что статус национального парка и передача его в ведение сочинцев пойдет только на пользу, а новый проект еще нуждается в доработках и тщательной проверке, но в целом этим законодательным актом государство выказывает свою заботу о курортном регионе. И общественности, которую не ознакомили с самим проектом, оставалось только верить и кивать головами. В начале 2015 года разрабатываемый закон, наконец, обнародовали и все, что удалось изменить в проекте к моменту создания его третьего варианта, а также тщательность проверки заставили экспертов ахнуть и задуматься, о чьих именно интересах они позаботились.

«Проанализировав третий вариант законопроекта о КМВ, к сожалению, приходится констатировать, что разработчики данного проекта озабочены только созданием некоего медицинского лечебно-оздоровительного кластера и стремлением «подмять» под себя управление курортным регионом. Но дело в том, что основными сдерживающими развитие курортного региона факторами Совет Федерации назвал недостаточное финансирование и антропогенную нагрузку, при которой органы местного самоуправления продолжают практику уплотняющей застройки. В связи с этими выводами Советом Федерации перед законодателями были поставлены соответственные цели. Однако во 2-й статье законопроекта определению «территория курортного региона» дается весьма размытое определение, и разработчики умышленно (или по незнанию) уходят от привязки региона КМВ к конкретной территории. В качестве уполномоченного органа указывается Министерство по делам Северного Кавказа. Вместе с тем, если речь идет об особо охраняемом курортном регионе, этими полномочиями должны быть наделены Минприроды и Минздрав. Территорию лечебно-оздоровительного кластера также предлагается закрепить на КМВ, что приводит к существованию двух разных территорий в одном курортном регионе.

Третья статья данного законопроекта предлагает считать первоочередной задачей правительства «принятие решений об изменении границ региона». Это очень опасная формулировка, потому как при неправильной трактовке изменение границ региона способно привести к катастрофе. К тому же существующими нормативными актами эта территория уже определена, и не совсем понятно, что именно снова хотят выделить законодатели. В 4-й статье статус курортного региона также определен некорректно. А 5-я статья и вообще «беззубая», так как ссылается на 26 ФЗ, который не справляется с решением проблем и сам нуждается в доработках», - поясняет исполняющий обязанности руководителя администрации Кавказских Минеральных Вод Михаил Бондаренко.

Экологи, мнение которых не спросили при разработке данного проекта, также забили тревогу. Как считают эксперты, законопроект направлен не на приостановление антропогенного воздействия, а как раз наоборот будет способствовать усугублению уже сложившейся ситуации. Потому как трактоваться положения закона могут по-разному, соответственно, и застраиваться территория будет как кому угодно. Что может привести к потере основополагающего для курортов фактора - минеральных источников. А расположение кластера на территории КМВ приведет к усилению антропогенного фактора. К новому кластеру направится еще больше людей, вместить которых курортный регион просто не в состоянии, а вместе с ними повысится количество машин и выхлопных газов.

«В контексте нынешней эколого-социальной обстановки в регионе, а также руководствуясь стратегией национальной безопасности (ведь КМВ - крупнейшая федеральная бальнеологическая база страны в проекте должны быть выделены приоритеты, направленные не на развитие новомодных «кластеров» и апробацию управленческих экспериментов, а на меры по выводу региона из кризисного состояния, его спасения и сохранения. О каком развитии можно говорить в уже сложившемся и недопустимо перегруженном, деградирующем курортном регионе?

Есть непререкаемая истина - регион Кавказских Минеральных Вод - это замкнутая рекреационная экосистема, а значит, имеющая конечную рекреационную (экологическую и, главное, демографическую) емкость, переполнять которую - значит погубить всю систему. До 90-х годов прошлого века эта система была более или менее сбалансирована. Нынешняя ситуация с резко возросшей демографической и техногенной нагрузкой этот баланс давно разрушила. Надо ставить вопросы об ее исправлении, о спасении региона. Ничего близкого к этой проблеме в законопроекте не просматривается», - отмечает член Союза защиты курортов, эколог-эксперт, гидрогеолог, один из авторов «Проекта округа и зон санитарной охраны курортов КМВ» Владимир Супруненко.

Кстати, при создании кластера в законопроекте не учтены не только экологические аспекты, но, как поясняют юристы, и сугубо нормативные.

«После создания лечебно-оздоровительного кластера муниципальные образования должны будут передать управляющей компании полномочия по управлению и распоряжению земельными участками и объектами недвижимого имущества, находящимися в муниципальной собственности. Об этом говорится в 9-й статье законопроекта. И этот вопрос является принципиальным. Что муниципальные образования получат взамен данной налогооблагаемой базы и тех доходов, которые могло принести муниципальное имущество?

Также согласно статье 9-й законопроекта территория лечебно-оздоровительного кластера не может создаваться в границах особой экономической зоны. Но исходя из ныне действующего законодательства, в границах Кавказских Минеральных Вод уже создана особая экономическая зона. Более того, на территориях городов-курортов Ессентуки, Железноводска, Кисловодска, Лермонтова, Пятигорска, Минераловодского муниципального района и Предгорного муниципального района Ставропольского края создана особая экономическая зона туристско-рекреационного типа. Возникает вопрос: на каких территориях будет создан лечебно-оздоровительный кластер?», - недоумевает член экспертно-аналитического совета Ставропольского регионального отделения Ассоциации юристов России, доцент кафедры конституционного и международного права Юридического института Северо-Кавказского федерального университета, кандидат юридических наук Максим Трофимов.

Как один из вариантов расположения кластера, по сообщению заместителя председателя правительства Ставропольского края Андрея Мурги, рассматривается район города Ессентуки, где под его строительство будет выделено 50 гектаров земли. И тот факт, что действующими нормативными актами эта местность должна автоматически исключаться из списка рассматриваемых территорий, видимо, никого не смущает.

Еще одним вопросом, вызвавшим бурные обсуждения, стало создание на КМВ управляющей компании. То есть частной фирмы, руководители которой наделяются в соответствии с законопроектом колоссальными полномочиями и практически единоличным управлением курортным регионом. Для чего нужна такая компания, попытались разобраться юристы.

«Сама по себе идея создания некоего координирующего субъекта, который будет помогать участникам проекта развивать бизнес, не лишена смысла. Однако в законопроекте управляющая компания, помимо прочего, наделяется еще и распорядительными полномочиями. В частности, согласно13-й статье законопроекта управляющей компании на праве собственности передается государственное и муниципальное имущество, в том числе земельные участки, находящиеся на территории лечебно-оздоровительного кластера. Более того, управляющая компания может ими распоряжаться, то есть извлекать прибыль. При этом, надо признать, что управляющая компания не может отчуждать принадлежащее ей имущество», - говорит Максим Трофимов.

Проще говоря, управляющая компания может делать на территории КМВ все, что душе угодно, но не может перепродать регион, к примеру, внучатому племяннику жены руководителя компании. Да оно, собственно, и не обязательно. В то время как местные дельцы, имеющие власть и финансы, выхватывали у региона незначительные куски для строительства кафе под видом аренды на 50 лет, управляющая компания на вполне законных основаниях, так сказать, не мелочась, оттяпает себе огромный курортный регион целиком в аренду на 70 лет. И за это время утечет так много воды, что сама надобность владеть разоренным курортом просто отпадет. А сомнений в том, что при нынешнем варианте законопроекта уникальный бальнеологический курорт будет разорен, не возникает ни у кого.

Ведь после того, как юристы провели тщательную экспертизу проекта, стало понятно, что он в корне меняет порядок установления и использования округов санитарной (горно-санитарной) охраны природных лечебных ресурсов на территории курорта. Причем изменения нацелены в сторону ослабления режима их охраны и расширения перечня возможных видов хозяйственной деятельности.

В частности, из имеющихся статей Земельного кодекса РФ разработчиками проекта изымается положение о том, что границы и режим округов охранных зон курортов устанавливаются Правительством РФ. То есть регулировать зоны застройки и хозяйственной деятельности единовластно будет управляющая компания, без участия в этом процессе государства.

В действующей редакции ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» в первой зоне запрещается любая хозяйственная деятельность за исключением работ, связанных с исследованиями и использованием природных лечебных ресурсов в лечебных и оздоровительных целях при условии применения экологически чистых и рациональных технологий. Предлагаемая новая редакция закона допускает в первой зоне строительство и эксплуатацию гидротехнических сооружений, объектов лечебно-оздоровительного, туристско-рекреационного, физкультурно-оздоровительного и спортивного назначения, сетей инженерно-технического обеспечения.

О чем это говорит? О том, что имеющиеся сегодня на территории КМВ санатории обеспечены посетителями более чем на сто процентов, а наплыв новых туристов разместить будет просто негде. Разработчики законопроекта решили эту проблему по-своему. Предлагаемым проектом предусматривается строительство в очень плотно застроенной первой зоне новых санаториев, к которым потянутся новые линии благ цивилизации. А тот факт, что каждое новое здание создает давление на грунт, способствует смещению пластов, а каждая проложенная водопроводная труба может задеть минералоносные жилы, опять-таки никого не смущает.

Что касается второй зоны, то действующее законодательство запрещает размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, а также проведение работ, загрязняющих окружающую среду, природные лечебные ресурсы и приводящих к их истощению. В новой редакции на территории второй зоны запрещается только проведение работ, загрязняющих природные лечебные ресурсы и приводящих к их истощению. То есть новая редакция закона допускает строительство во второй зоне объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения. Одним словом, впервые за 212 лет существования минераловодских курортов бизнесмены смогут на вполне официальных основаниях вплотную подобраться к самой лакомой зоне и возводить свои торгово-развлекательные центры в двух шагах от санаториев.

НА СНИМКЕ: президиум заседания Общественной палаты; идет заседание Общественной палаты СК. Фото Алексея ЗАБАБУРИНА.

(Продолжение - в следующем номере)